Tarifa social de energia elétrica
04 de fevereiro de 2010 | Autor: Última Instância
Fonte: Última Instância

A sanção pelo presidente da República, no último dia 20 de janeiro, da Lei 1.212/2010, que define novas regras para o cálculo da Tarifa Social de Energia Elétrica, passou quase despercebida em meio à discussão sobre cálculo de reajuste tarifário das concessionárias e ressarcimento de cerca de um bilhão de reais indevidamente pagos pelos consumidores, distorção detectada pelo Tribunal de Contas da União em 2007 e apontada pela CPI das Tarifas de Energia realizada em 2009.

A nova Lei modifica os critérios de atribuição previstos na Lei 10.438, de 2002, que instituiu a Tarifa Social de Energia Elétrica, criada para oferecer descontos na energia elétrica em unidades consumidoras de baixa renda.

Uma análise da evolução da realidade energética brasileira revela a importância da adoção de uma política de subsídios que permita enfim a inclusão energética.

A partir de 1990 (Lei 8031/1990) foi instituído o Programa Nacional de Desestatização. Duas grandes vantagens foram prometidas com a privatização: a) barateamento das tarifas, b) eficiência na prestação do serviço. Iniciou-se o processo de privatização pela distribuição de energia elétrica em 1995, com a Light, antes a instituição da agência reguladora do setor, Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica), que só foi criada em 1996 e regulamentada em 1997.

Com a privatização, o que se verificou foi uma crescente preocupação com a "rentabilidade do negócio", e as tarifas de energia passaram a ser atualizadas em função de seu real custo de geração , transmissão e distribuição, de maneira a garantir as margens de lucros das concessionárias, e em detrimento das prometidas tarifas mais baratas. Configurou-se um cenário de aumento dos estímulos à industria e comércio e diminuição dos subsídios aos consumidores residenciais, com gradual redução nos percentuais de descontos aplicados aos consumidores de baixa renda. É relevante que durante o processo de privatização, não se tenha tratado do enquadramento de consumidores na tarifa residencial de baixa renda, permanecendo os critérios elaborados por cada distribuidora, e que refletiam a política de proteção social dos governos de cada Unidade da Federação.

A portaria 437 de 03 de novembro de 1995 do Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica - DNAEE [1] reconheceu a subclasse residencial baixa renda, especificando-a como fornecimento para unidade residencial caracterizada como "baixa renda" nos programas especiais de atendimento mantidos pela concessionária de serviço público de energia elétrica. Conferiu às concessionárias a competência para definir a caracterização das unidades a serem enquadradas na subclasse, submetidos os critérios à previa aprovação do Departamento. As características propostas pelas concessionárias e aprovadas pelo DNAEE traziam elementos como tipo de ligação (monofásica) , capacidade instalada (cerca de 3,5 KW), faixa de consumo (variando segundo a concessionária e com base no perfil de consumo local entre 140 e 220 Kwh) e características de construção (normas específicas de cada concessionária que incluíam do tipo do piso ao número de tomadas, passando por existência de garagem) e localização da unidade.

Kwh/mês
   

Desconto antes de 1995
   

Desconto após 1995

0 -30
   

82,00%
   

65,00%

31 - 100
   

55,00%
   

40,00%

101 - 200
   

24,00%
   

10,00%

Acima de 200
   

0,00%
   

0,00%


Não se pode deixar de mencionar que o racionamento compulsório de energia elétrica deflagrado em 2001, que expôs a realidade dos investimentos em infraestrutura pós privatização e obrigou ao país a conviver com a indisponibilidade no fornecimento e introduziu metas de conservação de energia, também teve impacto significativo no aumento das tarifas de energia elétrica.

Somente em 2002, com a Lei 10.438, unificaram-se os critérios de classificação dos consumidores de baixa renda adotados pelas concessionárias, mantendo-se alguns elementos regionais. A regra da Lei 10438/2002 introduziu uma confusão de critérios. Eram enquadrados na Subclasse Residencial Baixa Renda os consumidores atendidos por circuito monofásico, com consumo mensal inferior a 80 kWh/mês ou com consumo mensal situado entre 80 e 220 kWh/mês, estes condicionados ainda ao atendimento de critério máximo regional (estabelecidos nas antigas portarias do DNAEE para cada distribuidora) e enquadramento em critérios estabelecidos por Resolução da Aneel.

O critério de faixa de consumo estabelecido pela Lei contribuiu para amplificar distorções. Eram favorecidos consumidores com determinado hábito/perfil de consumo que não refletiam necessariamente a condição de baixa renda. Por exemplo, podiam-se enquadrar unidades consumidoras com um único habitante, com consumo baixo em razão pouca permanência no local ou utilização racional da energia, mas com alto poder aquisitivo, ou ainda casas de veraneio ou residências secundárias, com pouca utilização.

As Resoluções 485/2002, 694/2003 e 044/2004 da Aneel estabeleceram os critérios para enquadramento na subclasse das unidades consumidoras com consumo mensal entre 80 e 220 kWh/mês, limitando-o aos beneficiários dos programas sociais do Governo Federal (bolsa Família, bolsa escola, vale-gás, etc), que em 2003 foram unificados no Bolsa Família, e potenciais beneficiários inscritos no Cadastro Único dos Programas Socais.

Para algumas concessionárias, a adoção dos novos critérios representou aumento significativo da subclasse, particularmente em razão das unidades com consumo inferior a 80 Kwh. Segundo dados da Aneel, em 2002 80% dos beneficiários da tarifa social obtiveram enquadramento sem aplicação de critério social, beneficiando-se da inclusão automática com base na faixa de consumo e tipo de ligação elétrica (monofásico).

Embora seja relevante e necessária a existência de estímulo à adoção de hábitos de consumo mais racionais, não se pode desconsiderar a inexistência de correlação direta entre renda, consumo e tipo de ligação (este último de exclusiva competência da concessionária). Ao determinar que as unidades com consumo inferior a 80 kWh estariam automaticamente classificadas como consumidoras de baixa renda, partiu-se da tese que os domicílios que consomem menos energia seriam os mais pobres. Desconsiderou-se que o consumo de energia está relacionado com características como tamanho da unidade, número de usuários do imóvel e condições regionais, como o clima, que influenciam o tipo de equipamento elétrico adquirido. Não se pode ignorar que os domicílios com rendimento per capita de até 1/4 do salário mínimo têm na média o quase o dobro pessoas que aqueles com renda de mais de 5 salários mínimos [2]. Quanto à posse de bens duráveis, geladeiras e TV em cores são encontrados na grande maioria dos domicílios urbanos brasileiros e o chuveiro elétrico, responsável por alto consumo de energia, está muito presente nos domicílios de baixa renda de algumas regiões.

Paralelamente, o enquadramento na segunda faixa, passível de comprovação, revelou-se complicado,em especial no início da implantação, dada a dificuldade e até impossibilidade de inscrição no Cadastro Único em algumas localidades.

Em 2007 a Aneel já falava de 18 milhões de domicílios beneficiados com a tarifa social, o que representa mais de um terço dos domicílios particulares permanentes urbanos considerados os números da PNAD 2006.

A Lei 12212/2010 adota critérios socioeconômicos para enquadramento na Subclasse Residencial Baixa Renda e consequente acesso ao benefício da Tarifa Social, que se insere claramente na política de inclusão social desenhada pelo Governo Federal. Segundo declaração do Diretor-Presidente da Aneel, com a mudança o número de beneficiários aumentar de 19, 4 milhões para 22,5 milhões de unidades. São três as condições de enquadramento previstas.

A lei vinculou a concessão do benefício ao cadastramento na rede de proteção social do Governo Federal, seja inscrição no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal CadÚnico, seja titularidade do benefício da prestação continuada [3].

Para os inscritos no CadÚnico estabeleceu como critério aqueles com renda familiar mensal per capita inferior ou igual a meio salário mínimo ou, excepcionalmente, família inscrita no CadÚnico e com renda mensal de até 3 (três) salários mínimos, que tenha entre seus membros portador de doença ou patologia cujo tratamento ou procedimento médico pertinente requeira o uso continuado de aparelhos, equipamentos ou instrumentos que, para o seu funcionamento, demandem consumo de energia elétrica.

Embora, pelo menos em tese, a nova classificação seja socialmente mais justa que os critérios anteriormente adotados, a exigência de inscrição em cadastro, em particular no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal,  como condição primeira e essencial pode, na prática, manter excluídos muitos consumidores. É fundamental que haja a divulgação adequada dos benefícios e procedimento correto e fácil de cadastramento durante o período de transição de até dois anos, a partir de julho de 2010, em que ficam valendo os critérios antigos (da Lei de 2002) e os novos, para que famílias de baixa renda não percam o benefícios. Há que se preocupar especificamente com aquelas que, com consumo inferior a 80 kWh, tiveram a inclusão automática na subclasse e não ainda não se encontram inscritas no CadÚnico Constata-se que até hoje há em alguns municípios, como o caso específico da cidade de São Paulo [4], cadastramento das famílias muito aquém da estimativa de famílias que se enquadram no perfil de potenciais beneficiários de programas sociais. Considerando que dentre as informações necessárias para o registro no CadÚnico figura a documentação de cada membro da família, e que ainda são necessários esforços para erradicar o sub-registro de nascimento a tarefa pode não ser nem tão simples, nem tão rápida.

Com relação a esse aspecto, chama a atenção o artigo 3º da nova lei 1212/2010 introduz dispositivo específico para os consumidores "moradores de baixa renda em áreas de ocupação não regular, em habitações multifamiliares regulares e irregulares, ou em empreendimentos habitacionais de interesse social":

Parágrafo único. Caso a prefeitura não efetue o cadastramento no prazo de 90 (noventa) dias, após a data em que foi solicitado, os moradores poderão pedir ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome as providências cabíveis, de acordo com o termo de adesão ao CadÚnico firmado pelo respectivo Município.

Quanto ao benefício propriamente dito, nenhuma novidade, permanecem os descontos incidentes sobre a tarifa aplicável à classe residencial das distribuidoras de energia elétrica

I - para a parcela do consumo de energia elétrica inferior ou igual a 30 (trinta) kWh/mês, o desconto será de 65% (sessenta e cinco por cento);

II - para a parcela do consumo compreendida entre 31 (trinta e um) kWh/mês e 100 (cem) kWh/mês, o desconto será de 40% (quarenta por cento);

III - para a parcela do consumo compreendida entre 101 (cento e um) kWh/mês e 220 (duzentos e vinte) kWh/mês, o desconto será de 10% (dez por cento);

IV - para a parcela do consumo superior a 220 (duzentos e vinte) kWh/mês, não haverá desconto.

Destaque-se que, embora o critério seja a situação econômico-social, ainda permanece a uma referência à faixa de consumo, uma vez que não há incidência de desconto para consumo superior a 220 kWh/mês.

Essa condição revela-se limitante para a realidade de unidades com famílias numerosas e habitações multifamiliares que ainda dispõem de um único medidor, e mais especialmente ainda para aqueles enquadrados na previsão do parágrafo 1º do artigo 2º, ou seja, família que tenha entre seus membros portador de doença ou patologia que requeira uso continuado de equipamentos. Para as habitações multifamiliares, a lei prevê que haverá regulamentação específica sobre aplicação da Tarifa Social, onde não for tecnicamente possível instalar medidores para cada uma das famílias residentes.

Note-se ainda que segmentos sociais em situação de vulnerabilidade extrema, que são objeto de programas específicos de inclusão social, como forma de ação afirmativa e reconhecimento de dívida social do Estado brasileiro, os indígenas e quilombolas, passarão a recebem descontos diferenciados, de 100% até o limite de consumo de 50 kWh/mês, desde que também atendam à condição de inscrição no cadastro.

Convém ressaltar que a adoção de critérios essencialmente socioeconômicos, apesar de significar um avanço, não tem o condão de eliminar todas as desigualdades. Se é possível afirmar que a a renda das parcelas mais pobres da população aumentou nos último anos em função, em grande parte, da redução no grau de desigualdade na distribuição de renda, e aumento do bem-estar das famílias, percebe-se também que o aumento nas tarifas de energia impactou mais as famílias de menor renda, e isso de forma desigual dependendo da localidade. Se observarmos um simples exemplo ilustrado pelas Unidades da Federação que ocupam os extremos do quesito Renda no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH-Renda), o Maranhão e o Distrito Federal contatamos que a Companhia Energética do Maranhão (CEMAR) tem a segunda maior tarifa residencial em vigência, R$0,41113 /kWh, enquanto que a CEB Distribuição S/A, que distribui no DF, tem a segunda mais barata, R$0,26282. Uma unidade consumidora localizada no Maranhão e cadastrada na Subclasse Residencial Baixa Renda vai pagar uma fatura mais de 50% mais cara que uma unidade consumidora de baixa renda localizada no Distrito Federal para um consumo igual. Estudos da COPPE (UFRJ) já chamaram a atenção para as desigualdades econômicas, sociais e energéticas verificadas entre as classes socais brasileiras, apontando a sua superioridade em relação às desigualdades médias que se observam entre populações de economias mais avançadas e a população do Brasil. O que o exemplo nos mostra, é que essa desigualdade também está muito presente entre pessoas da mesma faixa de rendimento em diferentes regiões. O peso das despesas com as tarifas de energia dentro do orçamento familiar são bastante distintos, o que contribui para agravar a desigualdade. Ao contrário do que diz a canção, misérias também são diferentes.

Por fim, dois artigos da nova Lei trazem dispositivos que requerem a atenção particular do consumidor , pois necessitam de regulamentação específica ou articulação entre órgãos da Administração Pública para garantirem a efetivo acesso ao benefício àquelas famílias que atendem às condições e e para evitar que haja mais retrocessos na proteção dos consumidores.

O artigo 4º responsabiliza as concessionárias e permissionárias pela informação às famílias inscritas no CadÚnico que atendam às condições de enquadramento na subclasse Residencial baixa Renda sobre seu direito à Tarifa Social de Energia Elétrica. O desafio posto é o da necessária compatibilização e compartilhamento de informações entre Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e Agência Nacional de Energia, além da permanente atualização dos dados dos beneficiários. Para que haja o devido controle social da medida, será essencial grande transparência quanto à aplicação dos critérios.

O artigo 9º traz a previsão de regulamentação pela Aneel de critérios para o corte no fornecimento por falta de pagamento e parcelamento da dívida. Esse talvez seja um dos pontos mais importantes e de impacto na vida do consumidor. Sendo a energia elétrica um serviço essencial, cuja falta afeta a dignidade das pessoas, é necessário que sejam garantidos mecanismos de acesso para as famílias de menor renda nos casos de falta de capacidade de pagamento.

São inegáveis os progressos alcançados na área de energia no Brasil nos últimos nos, em particular a partir dos anos 70. As transformações na área energética inserem-se em modificações conjunturais e estruturais maiores, que se pautam por um esforço para diminuir a desigualdade social e econômica e melhorar a condição de vida dos mais pobres. isso compreende a prática de uma política tarifária adequada à realidade da população, e que atenda ao princípio da modicidade. A aplicação de tarifas sociais em serviços regulados visa à universalização de serviço considerado essencial. A energia é o serviço de maior penetração na sociedade, atendendo praticamente todos os domicílios urbanos [5]. A existência de uma Tarifa Social para consumidores residenciais de baixa renda deve fazer com que se diminua o peso da tarifa de energia nos orçamentos dos domicílios mais pobres, contribuindo para queda na desigualdade de renda e melhoria da qualidade de vida das famílias.

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[1] Órgão instituído em dezembro de 1965 com as atribuições de supervisão, fiscalização e controle dos serviços de eletricidade.

[2] Segundo dados da PNAD de 2006, o número médio de pessoas nos domicílios particulares brasileiros para a classe de rendimento mensal familiar per capita de até 1/4 do salário mínimo é de 4,4 pessoas (com uma média máxima na região Norte de 4,8 pessoas), e de 3,8 para o grupo com rendimento familiar per capita entre 1/4 e 1/2 salário mínimo, enquanto que nos domicílios com renda per capita de mais de 5 salário mínimos a média é de 2,4 pessoas.

[3]  Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de 1 (um) salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família.

[4] Segundo notícia divulgada no site do Programa Bolsa Família no final de dezembro de 2009a cidade de São Paulo "tem um dos mais baixos índices de inclusão de beneficiários no Bolsa Família entre as capitais brasileiras, por falta de cadastros. São atendidas cerca de 170 mil famílias, quando a estimativa de renda mensal per capita de até R$ 140 – critério do programa – aponta a existência de 327,1 mil famílias com esse perfil no Município."

[5] 99,7%, segundo a PNAD de 2006.